Contratto misto tra appalto e concessione per distributori automatici: chiarimenti ANAC su disciplina e soglie applicabili nel Nord Italia
Indice
- Introduzione
- Cos’è un contratto misto: definizione e tipologie
- Quadro normativo di riferimento per i contratti misti
- Il caso specifico: distributori automatici ed erogatori d’acqua
- Il parere ANAC del 21 gennaio 2026
- La questione della soglia dei 140.000 euro e la disciplina applicabile
- Controversie sollevate dagli operatori economici: la contestazione
- Analisi delle procedure di affidamento per importi sotto soglia
- Differenze tra appalto e concessione: focus sulla normativa ANAC
- Implicazioni per gli enti pubblici del Nord Italia
- Suggerimenti pratici e raccomandazioni operative
- Considerazioni conclusive
Introduzione
Negli ultimi anni, l’affidamento dei servizi relativi ai distributori automatici e agli erogatori d’acqua nelle sedi pubbliche è stato oggetto di una crescente attenzione normativa. Il tema dei contratti misti tra appalto e concessione è particolarmente sentito, specialmente alla luce delle più recenti disposizioni adottate dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Il 21 gennaio 2026, ANAC ha espresso un parere determinante in merito all’applicazione della disciplina sui contratti misti per forniture e servizi sottosoglia, fornendo importanti chiarimenti per enti pubblici e operatori economici, soprattutto nel contesto del Nord Italia.
Cos’è un contratto misto: definizione e tipologie
I contratti misti sono così denominati perché presentano al loro interno elementi riconducibili sia all’appalto sia alla concessione. Si tratta di contratti nei quali più tipologie di prestazioni — tipicamente affidamenti di forniture o servizi, assieme a elementi di concessione — coesistono in una medesima procedura. Nel caso dei distributori automatici e degli erogatori d’acqua, può accadere che la fornitura delle macchine (appalto) si accompagni alla gestione e allo sfruttamento economico delle stesse (concessione).
Le principali tipologie di contratti misti includono:
- Appalto di forniture con servizi accessori in concessione.
- Concessione di servizi con fornitura di beni o strumentazioni in appalto.
- Combinazioni varie modulate sulle esigenze della stazione appaltante.
Questa ibridazione impone attenzione sia per la definizione dell’oggetto del contratto che per la disciplina giuridica applicabile.
Quadro normativo di riferimento per i contratti misti
La disciplina dei contratti misti appalto-concessione è dettata anzitutto dal Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), recependo le direttive europee in materia. Secondo il Codice, occorre individuare la componente prevalente — ossia la parte economica più significativa o quella che risponde maggiormente all’interesse pubblico — al fine di stabilire se applicare la normativa dell’appalto o della concessione.
Un elemento centrale nella scelta della disciplina applicabile è rappresentato dalla soglia di valore. Il legislatore stabilisce regole differenziate per affidamenti sopra o sotto una determinata soglia, attualmente fissata a 140.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e servizi. Sopra tale soglia, si accede alle procedure ordinarie più stringenti; sotto, sono previste regole semplificate per garantire la concorrenza e la trasparenza.
Il caso specifico: distributori automatici ed erogatori d’acqua
Nel caso oggetto del parere ANAC, la stazione appaltante del Nord Italia ha indetto una procedura per l’affidamento della gestione dei distributori automatici e degli erogatori d’acqua negli edifici pubblici. L’importo di affidamento risultava inferiore ai 140.000 euro, ponendosi quindi nella fascia di importi "sotto soglia". La peculiarità di questi servizi risiede nella loro natura ibrida:
- Da un lato, vi è la fornitura delle macchine per la distribuzione alimentare e di acqua (appalto).
- Dall’altro, la gestione e lo sfruttamento economico del servizio sono affidati all’operatore, che spesso remunera la stazione appaltante tramite canoni o % sugli incassi (concessione).
Il parere ANAC del 21 gennaio 2026
L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato, in data 21 gennaio 2026, un importante parere in risposta a una contestazione da parte di un operatore economico. Questo chiedeva se, per affidamenti sotto soglia afferenti a distributori automatici e erogatori d’acqua, si dovesse seguire la disciplina dell’appalto pubblico oppure della concessione di servizi.
Nel parere ANAC, pubblicato e reso noto agli enti del Nord Italia e a livello nazionale, si specifica che la disciplina dell’appalto trova applicazione solamente nel caso in cui la componente dell’appalto sia pari o superiore alla soglia di riferimento (ossia 140.000 euro). Se invece la quota di appalto risulta inferiore rispetto alla soglia, e la parte di concessione risulta prevalente anche sotto il profilo economico, si dovrà applicare la disciplina della concessione, anche in presenza di elementi di appalto.
Elementi cardine del parere ANAC
- Prevalenza della disciplina sulla componente economica più significativa.
- Conferma della soglia dei 140.000 euro come discrimine centrale.
- Necessità di valutare, caso per caso, il rapporto tra concessione e appalto all’interno del contratto misto.
La questione della soglia dei 140.000 euro e la disciplina applicabile
Il cuore del chiarimento fornito da ANAC ruota proprio attorno alla "soglia appalto pubblico 140.000 euro". Tale limite, previsto dal codice, opera come spartiacque tra la disciplina delle procedure ordinarie e quella semplificata, e tra disciplina di appalto e concessione nei contratti misti.
Quando l’importo dell’appalto, nei contratti misti, è sotto i 140.000 euro, la disciplina dell’appalto si applica solo qualora questa sia la parte principale e superi la soglia; in caso contrario, viene meno il presupposto normativo per applicare la disciplina piena dell’appalto, orientando verso una procedura più snella.
Il parere ANAC si pone, ancora una volta, come riferimento per tutti i casi in cui la natura economica del contratto misto sia difficile da discernere, fornendo un criterio operativo valido e facilmente applicabile da tutte le amministrazioni pubbliche.
Controversie sollevate dagli operatori economici: la contestazione
Nel caso in esame, uno degli operatori economici interessati aveva contestato alla stazione appaltante la decisione di applicare, anche per un importo infeiore a 140.000 euro, la disciplina dell’appalto e non della concessione. La contestazione è stata portata all’attenzione di ANAC, in quanto veniva ritenuta troppo restrittiva e non in linea con il principio di proporzionalità che ispira la normativa degli appalti pubblici.
L’operatore riteneva infatti che, trattandosi di affidamenti a basso impatto economico e con una componente preponderante di gestione, la scelta della disciplina dell’appalto penalizzasse la flessibilità dell’operazione e non rispondesse ai criteri di efficienza richiesti dal legislatore. ANAC, con il suo parere, ha invece ribadito la centralità del criterio oggettivo della soglia e della valutazione prevalente.
Analisi delle procedure di affidamento per importi sotto soglia
Quando si tratta di procedure di affidamento sotto la soglia dei 140.000 euro per distributori automatici, la normativa e le linee guida ANAC prevedono semplificazioni operative. Ciò significa che:
- È possibile rivolgersi a procedure negoziate o affidamenti diretti, pur nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e concorrenza.
- L’amministrazione dovrà motivare puntualmente la scelta della disciplina, rendendo nota la composizione economica del contratto misto.
- Per i contratti di concessione la procedura potrà essere costruita unicamente sulla valutazione del canone offerto e delle condizioni di gestione, mentre per gli appalti anche "sotto soglia" vanno rispettati specifici adempimenti legati al controllo di regolarità e sicurezza dei dispositivi.
In concreto, questa distinzione comporta riflessi significativi sia nelle modalità di pubblicazione degli avvisi, sia nelle tempistiche e negli obblighi informativi verso gli operatori economici.
Differenze tra appalto e concessione: focus sulla normativa ANAC
È opportuno ricordare che le differenze tra appalto pubblico e concessione — anche nell’ambito della normativa dei distributori automatici e degli erogatori d’acqua — sono sostanziali:
- Nell’appalto, la controprestazione economica viene pagata direttamente dalla stazione appaltante all’operatore.
- Nella concessione, invece, il rischio economico (e l’incasso) è prevalentemente a carico dell’operatore, che remunera la PA tramite introiti del servizio.
- I controlli e gli adempimenti cambiano notevolmente: negli appalti stretti, controlli su conformità dei beni, ricorso a criteri di aggiudicazione più rigorosi; nella concessione, rilievo maggiore agli elementi di gestione e qualità del servizio.
La disciplina ANAC chiarisce che l’esatta ricostruzione degli elementi prevalenti è fondamentale per evitare contenziosi, in particolare in settori caratterizzati da alta rotazione di operatori e cambi normativi frequenti come quello dei distributori automatici pubblici.
Implicazioni per gli enti pubblici del Nord Italia
Il parere ANAC 2026 assume una rilevanza particolare per gli enti pubblici del Nord Italia, area in cui la presenza di distributori automatici nelle scuole, nei poli amministrativi e negli ospedali è molto diffusa. Le amministrazioni devono ora prestare ulteriore attenzione:
- Alla corretta individuazione della natura mista dei contratti.
- Alla composizione economica degli affidamenti.
- Alla trasparenza nella motivazione delle procedure di selezione.
Non va dimenticato che, oltre agli aspetti giuridici, entrano in gioco anche temi di salute pubblica (acqua potabile, alimentazione), sostenibilità (dispenser a basso impatto ambientale), sicurezza (controllo delle macchine) e inclusione degli operatori locali.
Suggerimenti pratici e raccomandazioni operative
Per consentire una gestione corretta delle future procedure, ANAC nel suo parere invita gli enti a:
- Analizzare con precisione la suddivisione tra parte "appalto" e parte "concessione".
- Redigere con chiarezza i capitolati tecnici e amministrativi, esplicitando la prevalenza economica anche in sede di delibera.
- Non trascurare i controlli di sicurezza alimentare e qualità, anche se la normativa procedurale è semplificata.
- Monitorare l’evoluzione normativa, aggiornando regolarmente le procedure interne in base ai pareri ANAC più recenti.
Effettuare audit periodici sulle modalità di calcolo degli importi contrattuali è raccomandabile, al fine di prevenire errori che potrebbero generare contenzioso o richieste di annullamento da parte degli operatori economici eventualmente esclusi.
Considerazioni conclusive
Il parere ANAC approvato il 21 gennaio 2026 costituisce una pietra miliare nella gestione dei contratti misti appalto-concessione relativi ai distributori automatici e agli erogatori d’acqua nelle amministrazioni pubbliche. La chiarezza sul criterio della soglia dei 140.000 euro e sulla disciplina prevalente offre maggiore sicurezza sia agli enti che agli operatori economici, favorendo una gestione trasparente, efficiente e in linea con la normativa. Tuttavia, la capillare diffusione di questi servizi e la natura peculiare dei contratti richiederanno alle amministrazioni del Nord Italia di mantenere costantemente alta l’attenzione sulle linee guida ANAC. Solo così sarà possibile assicurare legalità, concorrenza e un servizio di qualità all’utenza finale.
In conclusione, si raccomanda agli enti interessati di consultare regolarmente il sito ANAC, mantenere il confronto tra amministrazioni e operatori e aggiornare i propri regolamenti in base agli ultimi pareri. Questo non solo per una migliore conformità normativa, ma anche per offrire un servizio moderno, sicuro e al passo con le esigenze della cittadinanza e dei lavoratori pubblici.
