Incarichi a pensionati come supporto RUP: il parere ANAC
Indice
* Quadro introduttivo: dalle richieste degli enti locali all’analisi ANAC * Il contesto normativo: d.lgs. 39/2013 e inconferibilità degli incarichi * Il fenomeno dei pensionati nei contratti pubblici: tra esigenze operative e vincoli legali * ANAC e la questione del supporto al RUP: servizi, bandi e tipologie di attività * Divieto di pantouflage: presupposti, limiti e non applicabilità nel caso specifico * Incarichi retribuiti a pensionati: la competenza del Dipartimento della Funzione Pubblica * Considerazioni giurisprudenziali e casi operativi * Prospettive giuridiche e organizzative per le amministrazioni * Sintesi finale: tra certezza e necessità di ulteriori chiarimenti
Quadro introduttivo: dalle richieste degli enti locali all’analisi ANAC
Nel panorama degli appalti pubblici, la figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP) rappresenta da anni una posizione nodale e delicata. Parallelamente, la crescente complessità delle procedure, la carenza di personale e il massiccio ricambio generazionale nella pubblica amministrazione italiana stanno spingendo molte amministrazioni locali a ricorrere a competenze esterne, spesso attingendo al bacino di ex dipendenti già in quiescenza. In tale contesto emerge un quesito particolarmente sentito dagli enti locali: è legittimo conferire un incarico professionale di supporto al RUP ad un ex dipendente collocato in pensione?
Una recente istanza di chiarimenti formulata da un’amministrazione comunale ha offerto occasione all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per fornire una risposta articolata, che affronta non solo il quadro normativo di riferimento, ma anche implicazioni pratiche e prospettive giurisprudenziali. Il parere ANAC si inserisce nel solco di una riflessione più ampia, che interessa la governance degli appalti, la trasparenza amministrativa e la tutela della legalità nei rapporti tra pubblica amministrazione e professionisti esterni.
Il contesto normativo: d.lgs. 39/2013 e inconferibilità degli incarichi
Per delineare il quadro giuridico relativo alla conferibilità degli incarichi di supporto al RUP a ex dipendenti, è necessario partire dal d.lgs. 39/2013, la cornice normativa di riferimento in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni. Tale decreto disciplina, all’articolo 4 e ss., i casi in cui soggetti cessati dal servizio non possono ricevere incarichi successivi nella stessa struttura amministrativa, prevedendo tuttavia numerose eccezioni e condizioni specifiche.
Secondo quanto chiarito dall’ANAC, l’ipotesi di affidamento di un incarico di supporto al RUP a un soggetto in quiescenza non rientra tra le situazioni di inconferibilità previste dal d.lgs. 39/2013. In particolare, la posizione del pensionato che assume un incarico di supporto a tempo determinato e con natura autonoma si distingue nettamente da quella di chi ricopre incarichi dirigenziali o di vertice, per cui invece vale un regime di incompatibilità più restrittivo. Dunque, da un punto di vista prettamente giuridico, l’ostacolo primario dell’inconferibilità non opera nel caso specifico.
Il fenomeno dei pensionati nei contratti pubblici: tra esigenze operative e vincoli legali
L’impiego professionale di pensionati nella pubblica amministrazione, specie con funzione di supporto in procedure complesse come gli appalti, si configura come una risposta operativa alle carenze di risorse e conoscenze specialistiche. Tuttavia, l’utilizzo di figure in quiescenza solleva interrogativi non solo di natura organizzativa, ma anche in relazione alle regole cui sono sottoposti tali incarichi.
I principali riferimenti normativi in materia sono: il citato d.lgs. 39/2013, il divieto di pantouflage ex art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001, e la legge che regola il conferimento di incarichi ai pensionati nella PA (decreto legge 95/2012, convertito nella legge 135/2012). Gli enti locali che intendano affidare simili incarichi devono dunque valutare attentamente i vincoli e i limiti imposti da queste discipline, nonché gli orientamenti espressi dalle autorità amministrative e dal Dipartimento della Funzione Pubblica.
ANAC e la questione del supporto al RUP: servizi, bandi e tipologie di attività
Nel fornire il proprio orientamento, l’ANAC ha sottolineato che il supporto al RUP si configura a tutti gli effetti come un servizio professionale autonomo, generalmente affidato tramite appalti di servizi. Tali incarichi prevedono l’esercizio di attività tecniche o amministrative connotate da autonomia gestionale, attribuendo al soggetto incaricato compiti di natura consulenziale, operativa o di affiancamento al RUP titolare.
L’Autorità ha pertanto precisato che, dal punto di vista della qualificazione contrattuale, questi incarichi non sono assimilabili a rapporti di lavoro dipendente, e dunque soggiaciono a regole proprie dei contratti d’opera, non incidendo sull’organico dell’amministrazione. Tale qualificazione giuridica contribuisce a escludere l’applicabilità di alcune restrizioni previste per incarichi apicali e rafforza l’orientamento secondo cui non sussistono illeciti o conflitti nei confronti dei pensionati.
Va inoltre rilevato che il supporto al RUP, rientrando tra le attività contemplate nei bandi di servizi, può essere conferito sia a persone fisiche che a società di professionisti con esperienze specifiche. L’importanza di garantire trasparenza e rotazione resta comunque essenziale nel rispetto delle linee guida ANAC sul corretto svolgimento delle procedure di affidamento.
Divieto di pantouflage: presupposti, limiti e non applicabilità nel caso specifico
Il cd. divieto di pantouflage rappresenta una misura tesa a evitare possibili commistioni di interessi tra pubblico e privato dopo la cessazione dal servizio. E’ disciplinato dall’art. 53 del d.lgs. 165/2001 e limita, nei tre anni successivi alla cessazione, il conferimento di incarichi da parte di imprese private a ex pubblici dipendenti che abbiano esercitato poteri autoritativi.
Nel caso di incarico di supporto al RUP conferito direttamente da un ente pubblico ad un suo ex dipendente, l’ANAC ha escluso che possa trovare applicazione il divieto di pantouflage. Come precisato dal parere, il pantouflage vieta incarichi provenienti da soggetti "privati", mentre nell’ipotesi in esame il rapporto si instaura tra due soggetti pubblici. Inoltre, l’attività di supporto non si configura come esercizio di un potere decisionale, ma come apporto tecnico-professionale a favore dell’amministrazione pubblica committente.
Questa interpretazione trova riscontro anche nella giurisprudenza amministrativa, che tiene distinto il rischio di conflitto di interessi dalla possibilità di valorizzare competenze pregresse, soprattutto in settori a forte specializzazione come quello degli appalti pubblici. In sostanza, il divieto di pantouflage non si applica ai rapporti di incarico autonomo tra amministrazione ed ex dipendente pubblico in quiescenza.
Incarichi retribuiti a pensionati: la competenza del Dipartimento della Funzione Pubblica
Un ulteriore nodo di rilievo attiene alla possibilità di attribuire incarichi retribuiti a soggetti già titolari di trattamento pensionistico. Secondo la normativa vigente (art. 5, c. 9, d.l. 95/2012), la regola generale vieta il conferimento di incarichi retribuiti a pensionati presso le pubbliche amministrazioni, eccezioni fatte per incarichi corrisposti a titolo gratuito.
Tuttavia, la materia risulta oggetto di interpretazione, soprattutto per ciò che concerne la definizione di "incarico retribuito" e le tipologie di servizio coinvolte. L’ANAC, nel proprio parere, ha correttamente rimandato la questione alla competenza del Dipartimento della Funzione Pubblica, che è chiamato a fornire indicazioni officiali sull’applicazione del divieto, specie con riguardo a incarichi tecnici o consulenziali quale è il supporto al RUP.
Nel contempo si evidenzia che, in caso di interpretazioni restrittive da parte della Funzione Pubblica, gli enti dovranno valutare l’opportunità di conferire incarichi a titolo non retribuito, nel rispetto delle esigenze organizzative e delle regole di trasparenza previste.
Considerazioni giurisprudenziali e casi operativi
La casistica giudiziaria e gli orientamenti delle amministrazioni mostrano un quadro articolato e ancora oggetto di precisazioni. Diverse sentenze amministrative hanno ribadito che il conferimento di incarichi a pensionati è legittimo in carenza di assoluti divieti e sempre che l’attività svolta sia qualificabile come "prestazione d’opera intellettuale autonoma". In tali casi, la valorizzazione della professionalità maturata in servizio non solo non rappresenta un rischio, ma si inserisce in un’ottica di efficace utilizzo delle risorse pubbliche.
D’altra parte, alcune amministrazioni, in assenza di indirizzi univoci da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica, adottano linee prudenziali, prediligendo incarichi non retribuiti oppure forme di convenzione con ordini professionali che permettano una maggiore rotazione e trasparenza. Ciò a dimostrazione che il tema resta delicato e meritevole di costante attenzione normativa e applicativa.
Prospettive giuridiche e organizzative per le amministrazioni
Per gli enti pubblici, le previsioni ANAC offrono un quadro sufficientemente certo sotto il profilo della legittimità, consentendo di attingere al patrimonio di competenze degli ex dipendenti per esigenze di supporto al RUP, a patto che siano rispettati i principi di trasparenza, pubblicità e rotazione. La scelta di conferire simili incarichi dovrebbe accompagnarsi a bandi chiari, selezioni imparziali e monitoraggio del rispetto dei limiti posti dalle norme sulle retribuzioni ai pensionati.
Sotto il profilo organizzativo, amministrazioni carenti di risorse interne trovano così una soluzione, almeno temporanea, per affrontare la complessità delle procedure di gara, specialmente in materia di lavori pubblici e servizi ad alta specializzazione. Tuttavia, il ricorso a pensionati non può diventare la regola, dovendo privilegiare il rafforzamento delle capacità interne attraverso concorsi, formazione e aggiornamento.
Infine, è auspicabile che le autorità competenti, tra cui il Dipartimento della Funzione Pubblica e il MEF, adottino linee guida chiare e puntuali, in modo da permettere alle amministrazioni locali di agire con sicurezza, evitando disparità applicative o contenziosi interpretativi.
Sintesi finale: tra certezza e necessità di ulteriori chiarimenti
In conclusione, il recente parere espresso dall’ANAC sull’attribuzione di incarichi di supporto al RUP a ex dipendenti in pensione rappresenta un punto di riferimento importante per gli enti pubblici, specialmente in un contesto segnato dalla ricerca di efficienza e dall’esigenza di valorizzare competenze esperte. L’insussistenza di profili di inconferibilità secondo il d.lgs. 39/2013 e la non applicabilità del divieto di pantouflage confermano la praticabilità giuridica della soluzione, purché si presti attenzione ai limiti sugli incarichi retribuiti posti dalla normativa vigente.
Resta comunque fermo che la materia è ancora oggetto di interpretazione su alcuni aspetti applicativi, e la parola definitiva spetta alle autorità preposte alla funzione pubblica. Nel frattempo, amministrazioni e operatori dovranno adottare prassi trasparenti, garantire la rotazione degli incarichi e mantenere elevati gli standard di legalità e competenza nella gestione degli appalti pubblici.
In definitiva, il conferimento di incarichi di supporto al RUP a pensionati può rappresentare una risorsa preziosa, ma solo se inserita nel rispetto delle regole e nella prospettiva di un’amministrazione pubblica moderna, efficiente e rispettosa delle normative anticorruzione e della tutela dell’interesse pubblico.